칠곡포럼(공동대표 이재호 정시몬) 제8차 토론회에 발제자로 초빙된 허정도 창원대 초빙교수가 구미-칠곡 통합 여론조사시 `구미와 칠곡이 통합이 되면 칠곡에는 군청이 없어집니다`라고 구체적으로 질문을 해야 한다고 주장, 지방행정체제개편추진위원회(이하 행정개편위)에서 조사한 여론조사 질문에 문제가 제기되고 있다. 행정개편위는 지난 5월 2일부터 4일까지 3일간 컴퓨터를 이용한 상담원 전화면접조사(CATI;Computer Assisted Telephone Interviewing) 방식으로 칠곡-구미 통합과 관련한 여론조사를 벌인 결과 구미는 68.3%, 칠곡은 63.8%의 찬성률을 보였다고 밝혔다. 행정개편위의 당시 여론조사 질문내용은 , 등이다. 허정도 교수는 이날 칠곡포럼 토론회에서 구미-칠곡의 경우 통합 여론조사 때 `칠곡군은 통합 후 구미시 칠곡읍이 됩니다. 혹은 통합이 되면 칠곡에는 군청이 없어집니다`라고 구체적으로 물어야 여론조사에 응하는 주민들의 정확한 의향을 알 수 있다고 지적했다. 그러나 행정개편위는 이같이 통합 후의 결과를 직시하는 상세한 내용의 질문을 던진 것이 아니라 단순히 찬반 위주로 질문을 해 통합과 관련한 사전지식이나 정보가 없는 응답자들의 경우 앞(①)의 항인 찬성에 버튼을 누를 가능성이 크다는 것이다. 칠곡포럼은 지난 20일 칠곡군교육문화회관 소강당에서 칠곡포럼 제8차 토론회에서 `칠곡 구미통합 문제 어떻게 생각하십니까`라는 주제로 허정도 창원대 초빙교수와 박종관 백석대 법대교수, 조유묵 마창진 참여자치연대 사무처장 등의 발제자를 초빙해 타지역 통합사례에 대한 발표를 듣고 주민 찬반의견도 청취했다. 다음은 이날 발표한 발제자의 발표내용을 요약한 것이다. ◆허정도 창원대 초빙교수 `지방행정체제개편의 문제점과 올바른 방향` 지방행정체제개편추진위원회가 내놓은 시-군 통합에 대한 특례, 즉 ▶주민의 추가부담 금지 및 기대이익 보호 ▶주민생활여건 개선을 통한 삶의 질 향상 ▶통합지역 자치역량 제고 및 지역개발 ▶통합비용 보전 등 재정 지원 ▶지방자치단체 및 지방의회 운영 지원 ▶조직, 재정, 사무, 행정 등에 대한 다양한 특례 등에 현혹되지 말고 사전에 수혜 여부 등을 면밀히 검토해야 한다. 마산-창원-진해시(통합시 명칭 창원시)의 통합과정에서 문제점은 ▶시민들의 투표성향이 만들어 놓은 특정정당의 정치 독점 ▶다시 시장이 되고싶은 3선 시장의 과욕과 그를 둘러싼 사람들 ▶중앙정치권의 눈치만 보는 국회의원 ▶국회의원 눈치만 보는 시의원 ▶자력으로 도시발전 비전을 찾지 못한 지도층 등이다. 마산-창원-진해시의 통합 후 지난 2년간 발생한 문제는 ▶도시의 이름을 잃은 마산과 진해시민들의 공허함과 상실감 ▶시청이 없어져 버린 두 도시 시민의 박탈감과 상권 침체 ▶변방이라 느끼는 마산과 진해 시민의식 ▶멀어진 시장(市長)과의 거리 등을 지적할 수 있겠다. 특히 ▶창원으로 집중되는 상권 및 경제활동 ▶각종 사회단체의 통합(마산 진해 없어지고 `창원`만 남아) 등으로 마산은 `시청을 달라, 그렇지 않으면 다시 분리하겠다`, 창원은 시청이전은 불가능하고 지금상태로 분리하자, 진해는 분리를 하든지 시청 혹은 대규모 시설을 달라는 등 서로의 입장이 첨예하게 맞서 급기야 `분리하자`는 안과 `청사위치 조기에 결정하자`는 안이 동시에 통과되는 모순을 초래, 통합 창원시의 지역분열과 갈등의 골이 깊어가고 있다. 결론적으로 ▶장점과 단점을 동시에 홍보할 것 ▶사전에 중요한 문제 결정 공개한 후 의사 물을 것 ▶반드시 주민투표로 결정할 것 ▶통합시 명칭을 제3의 것으로 사용하면 갈등 축소 될 것 등을 제안하는 바이다. ◆박종관 백석대 법정학부 교수 `행정구역 통합의 필요성과 효과` ▶자치단체간 규모의 불균형 문제 해소=자치단체간 규모의 불균형 문제 자치단체 간 각종 규모의 심각한 불균형도 구역개편의 필요성을 제기하는 중요한 문제 중의 하나이다. 즉 광역자치단체인 도 사이에 혹은 기초자치단체인 군이나 구 사이의 관할 면적, 인구, 관할 하급기관의 수(통솔범위), 재정력 등에 있어서 불균형이 매우 심하다. 우리나라 군구역의 면적에서는 강원도 인제군이 1937.2㎢이며 경북 울릉군이 72.99㎢으로 면적이 약 27:1의 격차를 보이고, 인구면에서는 경북의 영일군(약 177천명)과 울릉군(약 13천명)이 13:1이상의 격차를 나타내고 있다. 이는 군지역이 행정적으로나 주민생활의 필요성에 의하여 구획된 것이 아니라 역사적으로 혹은 자연적 조건에 의하여 구획되었기 때문에 제기되는 문제이다. 이러한 지방차치단체간의 격차는 필연적으로 그들간의 재정규모의 격차를 가져와 행·재정력상의 불균형을 초래하고 있다. 지방자치단체간의 재정규모 및 재정자립도의 심한 격차는 지방자치제의 존립을 위태롭게 할 뿐 아니라 지역 간 발전의 불균형을 초래하여 국토의 기형적인 발전을 낳게 되고 지역간의 심각한 문제로 대두되기 쉽다. ▶경제권·생활권과 행정구역의 괴리 해소=첫째, 경제권·개발권과 행정구역의 괴리에 따른 문제이다. 20세기의 급격한 산업발전에 따른 도시화, 과학기술 및 교통통신의 발달은 이러한 경제개발권과 행정구역을 유리시켜 문제가 되고 있다. 즉 오늘날 지방자치단체는 지역경제 및 자원개발을 통한 지역경제 활성화에 중점을 두고 있다. 그러나 이러한 자원권이나 경제권이 자치구역내의 일정 범위에 들지 않음으로써 효과적으로 지역경제개발을 수행하지 못하고 있다는 것이다. 각국의 지방행정 광역화 경향은 이러한 경제 및 사회개발을 효과적으로 추진하기 위하여 촉진되고 있다. 둘째, 현재의 지방행정구역이 생활권과 유리, 지역공공서비스를 제공받는데 불편을 초래한다. 지방행정은 주민의 복지 및 후생증진 등 지역공공서비스 제공기능이 주된 목표라 할 수 있다. 자치단체와 주민생활권과의 괴리문제는 행정구역이나 경계의 조정을 요구하는 주민들의 압력으로 작용하게 된다는 것이다. 특히 우리나라와 같이 서비스공급구역을 일반행정구역에 일치시키려는 곳에서는 경계조정이 더 필요하다. 셋째, 지역의 종개발이 어려워진다는 점이다. 즉, 동일 생활권내의 읍을 시로 승격시킴으로써 두 지역의 생활권과 행정권이 불일치되어 지역주민들의 생활에 불편을 초래하고 주민들간의 연대의식을 약화시키게 된다. 또한 시군간의 각종 시설입지 등의 갈등으로 지역의 종합개발이나 광역적 행정수요의 대응을 어렵게 한다. ▶자치단체의 분할에 따른 비효율성 해소= 우선 자치단체가 통합되는 경우는 도시 및 지역계획, 교통, 상하수도, 보건위생, 및 환경 등의 광역적인 행정수요를 종합적으로 처리할 수 있었다. 그러나 분리된 상황하에서는 양 자치단체간의 상호협력문제로 변하게 된다. 결국 중심지를 잃은 나머지 군은 행·재정력이 약화되어 지역개발이 어려워져서 결과적으로 도농간의 격차를 더욱 심화시킬 것이다. 한편 시지역에 편입된 농민은 그동안 받았던 혜택을 잃는 결과를 초래한다는 것이다. 즉 각종 세금감면혜택이 없어지고 농업행정서비스의 약화를 초래하게 된다. 둘째, 분리식 기초단체의 설치는 행정-의회기구 및 정원의 증가를 초래하고, 공공기관, 각종 민간단체들이 기초단체를 기준으로 일률적으로 설치되어 국가적 낭비로 확대되는 경향이다. 또한 하나의 기관을 운영하기 위한 최소경비가 추가되는 등 일반행정비가 대폭적으로 증가된다는 것이다. 도농분리적 행정구역개편은 행정기관의 운영에 필요한 일반행정비용이 과다하게 지출되는 문제점외에 행정기관의 증설에 따른 공무원의 증가, 공무원직급의 상향조정 등에서 비롯된 인건비가 증가하게 되는 문제점을 낳고 있다. 셋째, 지방행정서비스 전달체계의 중복성으로 인한 비효율성이다. 즉, 지자체의 규모가 적정한 규모가 되지 않을 경우에 발생하는 국가와 광역자치단체의 중복투자와 이로 인한 비효율성 문제가 제기되고 있다. 이는 보다 많은 예산을 지역개발비 등 투자사업보다는 경상경비인 일반행정비로 소모한다는 문제점을 낳고 있다. ◆조유묵 `마창진 참여자치시민연대` 사무처장 `마창진 통합 사례로 본 지방행정체제 개편의 문제와 과제` ▶지방행정체제개편, 통합 창원시로부터 배워야 지방자치가 부활된지 20년이 흘렀지만, 우리사회는 아직 중앙집권적 제도와 관행에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 더군다나 이명박 정부는 지방분권의 과제는 외면한 채 시-군-구 합병을 위주로 한 특별법을 제정하는 등 재중앙집권화를 획책하고 있다는 비판을 받고 있다. 설상가상으로, 2011년 1월 구성된 대통령 소속 지방행정체제개편추진위원회는 시-군 합병을 강요하고 자치구 폐지를 획책하는 지방자치체제 개편안을 마련하고 있다. 지방자치가 거꾸로 돌아가고 있는 상황이다. 현재 지방행정체제개편추진위원회의 기초자치단체 통합 방향은 통합창원시가 통합 2년이 되도록 갈등을 겪고 있음에도 그 방식과 절차를 그대로 답습하고 있다. 이미 지역의 경우에도 이번 기초자치단체 통합 과정에서 마창진 통합의 경우처럼 벌써부터 지역간 갈등과 대립이 예견되고 있다. 1)무엇을 위한 시-군 통합인가? 현재 중앙정부의 지방행정체제개편은 광역지방정부와 기초지방정부의 전망, 운영의 통합적 전망을 상실한 채 또다시 기초자치단체 행정구역 통합을 밀어붙이고 있다. 특히 최근의 행정구역 통합에 이어 광역시 자치구 폐지 움직임은 정부가 애초 추진하고자 했던 자치계층 축소(기초자치단체 통합, 광역시도 폐지 등) 의지를 그대로 반영하고 있다. 지방행정체제개편추진위원회의 기본 방향을 보면 전체 광역시와 특별시의 자치 2계층을 단층제로 변화시키는 방안이다. 이는 1계층화된 광역시와 2계층이 유지된 광역도로라는 점을 고려할 때 장기적으로 한국의 지방자치 계층구조를 단층화하려는 의도로 보인다. 결국 당초 정부가 추진하려고 했던 지방행정체제 개편의 기본 방향, 즉 2계층의 지방행정체제를 1계층으로 개편하면서, 시-군-구의 기초자치단체를 통합하여 전국을 60∼ 80여개로 통합하려는 방향과 일치하게 되는 것이다. 지난 4월 13일 지방행정체제개편추진위원회가 의결한 개편안은 현재 기초자치단체의 약 3분의 1을 일거에 파괴한다. 특히나 대도시 자치구-군 폐지는 지방의원 한 사람이 대표하는 주민 수를 현재 1만3천400명에서 1만8천800명으로 증대시켜 지방자치가 발전한 선진국에 비해 상당히 많은 편이다. 더군다나 이 개편안은 다양한 주민이익의 고른 대변, 행정의 대응성 등 대의민주주의 가치를 손상시킬 우려가 있고, 자치구-군 폐지는 지방자치단체를 주민으로부터 더 멀리 격리시켜 주민참여를 더욱 위축시키는 것이 필연적이다. 정부는 여전히 자치구 폐지와 시-군 합병과 같은 규모 확대가 효율성을 높일 것이라는 환상을 갖고 있다. 2)통합기준과 절차의 문제 지방행정체제개편에 관한 특별법에 의해 설치된 지방행정체제개편추진위원회의 통합기준으로 첫째는 지역주민의 자율적 의사를 최대한 존중한다. 둘째 지방행정체제개편에 관한 특별법에 제시된 통합취지를 최대한 반영한다. 셋째 지역특성을 융통성 있게 반영할 수 있는 개괄적인 기준이 제시되어야 한다. 개편추진위원회의 통합기준과 절차와 관련해 통합기준의 모호성과 주관적 해석이 가능하다는 지적을 받고 있다. 또한 해당지역의 자치단체장과 지방의회, 지역주민의 건의에 1차적 기준으로 삼고 있지만 그 건의에 대해 개편추진위원회가 기준과 절차의 적용여부를 판단하도록 되어 있다는 점, 1차적 기준과 2차적 기준과의 관계의 모호함, 그리고 고성군과 삼척, 태백 등의 경우처럼 어느 단위도 통합을 건의한바 없음에도 일방적으로 통합 대상 지역으로 선정되는 문제가 있다. 가장 큰 문제는 통합 창원시의 사례처럼 통합 과정에서 가장 중요한 주민참여의 기회로서 주민투표를 생략할 수 있다는 점과 통합여부에 따른 지역주민의 합리적 판단을 담보해낼 수 있는 정보의 제공 등에 대한 구체적인 대안을 마련해 두고 있지 않다는 점에서 매우 심각하고, 자칫 통합 창원시가 겪고 있는 갈등과 혼란을 많은 통합 지역에서 재연될 수 있다는 점이다. 이런 점에서 최근 민간협의회의 주체적 참여와 주민투표를 통해 통합을 결정한 청원군과 청주시의 통합 결정 사례는 시사하는 바가 크다고 하겠다. 3)분권형 지방행정체제 개편과 주민의 동의와 합의가 전제돼야 지방행정체제는 지방자치를 담는 그릇이며, 또한 지방행정과 자치의 근간이며 국가의 근간이다. 따라서 지방행정체제개편은 지방자치의 이념과 정신을 제대로 반영하는 방향속에서 추진되고, 이는 당연히 광역지방정부와 기초지방정부의 전망, 운영의 통합적 전망속에서 추진되어야 한다. 또한 지방행정체제개편은 단기간내에 밀어붙이기식으로 접근해서는 안된다. 오랜 기간 논의하고 신중하게 접근해야 한다. 따라서 지방행정체제개편은 지금과 같은 많은 비판과 문제를 내포하고 있는 자치구 폐지, 시-군 합병 등 단일중심주의적 지방자치체제 개편의 방식으로 추진해서는 안된다. 정부에서 통합의 모범사례로 꼽는 여수시에서는 이미 14년 전에 여수시와 여천시, 여천군을 통합하였으나 아직도 통합청사를 짓지 못하여 3개의 시청을 운영하고 있다. 그리고 여수시 통합의 효과로 홍보되었던 장점들에 대해 많은 전문가들은 시군통합이라는 극단적인 조치가 아니더라도 지자체들간의 협력과 이를 통한 광역행정 구축, 경계조정 등을 통한 해결이 가능하다는 지적을 하고 있다. 큰 진통과 상처가 남고 많은 비용이 들어 일단 통합을 하고 나면 이를 다시 분리하는 것이 현실적으로 어렵다. 따라서 무리한 시-군-구 통합에 앞서 중앙집권적 일극중심체제를 지방화, 분권화 시대에 걸맞게 지방자치와 지방분권을 강화하는 분권형 지방행정체제를 구축하는 것이 우선되어야 할 것이다. 더 이상 중앙정치인들과 통합을 통해 이익을 보는 일부 계층과 용역업자들의 정치이벤트화로 전락해서는 안될 것이다. 이제 통합만능주의로부터 벗어나 지방자치단체간 협력, 중앙과 지역, 광역과 기초간 분권과 협력을 통해 상생과 공존을 모색할 때이다. 기초자치단체는 전통과 역사, 그리고 문화가 축적되어 주민의 정신적인 토양이 되는 풀뿌리 지역공동체이다. 삶의 터전이고 주민정체성의 원천이 되는 지역공동체가 토목적 통합에 의해 파괴되지 않도록 해야 한다. 또한 행정체제개편의 과정과 절차에 있어서도 주민의 동의와 합의를 바탕으로 주민투표로 결정해야 한다. 마창진의 사례를 통해 알 수 있듯이 행정구역 통합은 일방의 통합 건의가 아니라 통합대상 지역 주민의 동의와 합의 속에서 자율적으로 추진되어야 한다. 특히 지방행정체제 개편이 지방분권과 지방자치의 이념 테두리 안에서 성공적으로 추진되기 위해서는 지역주민이 받아들이는 개편이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 지방행정체제 개편과정의 절차적 정당성과 민주성이 확보되어야 한다. 더 이상 해당 주민의 의사와 관계없이 중앙정부의 일방적 결정으로 자치시군구를 일거에 폐지하고 합병을 강제하는 폭거가 자행되어서는 안된다.